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            曾爱平:全球公共卫生治理合作:以中非共建“健康丝路”为视角
            文章来源:曾爱平    日期:2021-03-10
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            当今世界正经历百年未有之大变局,新冠肺炎疫情全球大流行使这个大变局加速变化。全球治理面临着多极与单极、开放与封闭、合作与对抗的考验。在国际格局深刻演化的背景下,中国共产十九届五中全会于2020102629日在北京召开?;嵋樯笠橥ü?/font>《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,它将成为“十四五”规划纲要的初稿。会议公报着眼长远,谋篇布局,将推动共建一带一路高质量发展”纳入其中。这需要中国与世界其他国家在深化“一带一路”合作中赋能,其中全球公共卫生治理合作十分紧迫。2020年初以来,百年遇的新冠肺炎疫情让人类再次见证了疾病的无情和健康的宝贵。建设“健康丝绸之路”在新冠肺炎疫情背景下更具紧迫性和特殊意义。

             

            一、 中非“健康丝绸之路”基本内涵

             

            “健康丝路”的提法首次出现于习近平主席2016年6月22日对乌兹别克斯坦国事访问的演讲中。他呼吁携手打造“健康丝绸之路”,深化医疗卫生合作,加强在传染病疫情通报、疾病防控、医疗救援和传统医药领域的合作?!敖】邓柯贰庇纱顺晌耙淮宦贰苯ㄉ璧男?/span>内容。2020年3月21日,习近平主席在向法国总统马克龙致慰问电,首次提出打造“人类卫生健康共同体”的理念,以完善全球公共卫生治理。同年6月17日,习近平在中非团结抗疫特别峰会上提出中非卫生健康共同体的新倡议。这为中非共建“健康丝路”提供了新动力,注入了新内涵。

            中非共建“健康丝路”的基本内涵应包括如下四个方面。第一,医疗卫生合作是中非“健康丝路”建设的基础与核心议程。应对疾病与各类疫情、确保健康首先依赖于各国医疗卫生系统。构建可靠的公共卫生体系是满足人民群众健康需求的前提条件。第二,“健康丝路”应该超越医疗卫生合作,是一项更加系统和庞大的工程。“健康丝路”秉持大健康、大卫生理念,比传统的治病救人范畴要更加广泛和丰富。2016年10月,中国政府相关部门颁发的《“健康中国2030”规划纲要》就体现了大卫生和大健康的理念。中非构建“健康丝路”应遵循大卫生、大健康的理念和原则。第三,中非共建“健康丝路”应以人民为中心。健康作为一项基本人权,与个人全面发展密切相关,是人的全面发展的基础和前提条件。中非“健康丝路”建设具有天然的“人本”或“民本”思想。中非“健康丝路”的成功最终也要依赖于双方民众共同参与,实现“健康中国”和“健康非洲”的愿景。第四,中非共建“健康丝路”要遵循“一带一路”建设的基本原则,即“共商共建共享”原则,以及政策沟通、贸易畅通、设施联通、资金融通和民心相通“五通”理念。

            中国共产党第十九届五中全会高度重视“健康丝路”建设,会议公报专门论及“全面推进健康中国战略”、在高质量推动“一带一路”建设过程中深化公共卫生国际合作、推动构建人类卫生健康共同体等内容。比如,公报第40条指出要坚持共商共建共享原则,推进战略、规划、机制对接,加强政策、规则、标准联通,深化公共卫生等领域的务实合作。这些内容和精神均可指导中非“健康丝路”建设,使“健康中国”的愿景成为“健康非洲”的愿景,加强两者之间的相互连通与融合??梢栽ぜ?,中非“健康丝路”与中国“十四五”规划、未来15“远景发展目标”建设有望相互促进,相辅相成。

             

             中非共建“健康丝路”的历史基础与内容

             

            虽然“健康丝路”的概念于2016年提出,但中非在医疗卫生领域的合作实践可追溯至20世纪60年代。1963年,刚刚独立的阿尔及利亚瘟疫横行、缺医少药,向国际社会发出紧急救援的呼吁。中国政府委托湖北省组建了24人医疗小分队前往阿尔及利亚,揭开了中国医疗援非的序幕。此后,以满足和服务于非洲人民解除病痛、强身健体需要为目标的中非医疗卫生合作持续深入。2000年中非合作论坛成立以来,中非医疗卫生合作步入机制化轨道。三年一届的论坛每次均会推出多项加强双方医疗卫生合作的举措,且会得到积极落实。因此,论坛框架下的医疗卫生合作是新时期中非共建“健康丝路”的历史背景和基础。这主要体现在以下几方面。

            第一,向非洲国家派遣医疗队和短期专家组。中国援非医疗队堪称双方医疗卫生合作的金字招牌,也将继续成为中非“健康丝路”建设的亮丽名片。第二,为非洲国家援建各类医疗卫生基础设施。截至202011月,中国在非洲援建了至少130个医疗设施,包括综合医院、专科医院、卫生诊所(中心)、疟疾防治中心等。第三,向非洲提供各类医疗物资,包括医疗器械、设备、仪器、药品和医用材料等。为保障中国在非援建医疗设施的可持续发展,中国日益注重向这些设施提供医疗物资和设备援助。第四,培养非洲医疗卫生人。培训对象包括非洲国家医科留学生、卫生官员和管理人员、医生、护士和专业技术人员等。第五,帮助非洲加强公共卫生体系,应对传染病威胁。2014年,非洲埃博拉特大疫情发生后,中方愈加认识到加强非洲卫生体系的重要性,开始重点援建非洲疾控中心,向其派驻医疗专家等。第六,促进中非传统医药合作。援非医疗队和来华学习中医的非洲留学生为此贡献明显。第七,鼓励中国药企赴非投资生产,促进中非医药产能合作。2021年,论坛第八届部长级会议将在塞内加尔首都达喀尔召开??梢栽ぜ?,医疗和公共卫生领域的合作新举措将成为会议的重要内容,并为中非“健康丝路”建设增添新的动力。

             

             中非团结抗疫对“健康丝路”理念的践行

             

            面对突如其来的全球新冠肺炎大流行,中国和非洲相互声援、并肩战斗、团结合作,践行了中非共建“健康丝路”的理念。2020年1至2月,在中国经受第一波新冠肺炎疫情冲击时,非盟和非洲国家领导人第一时间向中国表达了同情和声援,称“中国必胜”。非洲48位国家元首、12位政府总理、11位议长向中国领导人发来慰问函电;30余位外长、非盟委员会和东南非共同市场等6个区域组织负责人通过各种方式向中国表示支持。埃及、南非、摩洛哥、阿尔及利亚、赤道几内亚、加纳、吉布提和科摩罗等国向中国捐资捐物。非洲广大民众、在华留学生和侨民通过标语、横幅和视频等形式为中国鼓劲、加油。在华留学和进修的非洲医科生和医生投身中国抗疫前线,并积极向其母国宣介中国抗疫的成功经验。有很多非洲侨民和留学生在中国多个城市和大学担当志愿者,在社交媒体上讲述中国抗疫故事,批驳美国等西方国家部分官员和媒体对中国抗疫的抹黑和不实之词。

            同样,2020年2月14日非洲出现首个确诊病例,中国第一时间驰援,采用“全政府、全社会”参与的路径全力支持非洲各国抗疫。第一,捐赠抗疫医疗物资,或为非洲国家采购相关物资提供便利。第二,向非洲派遣抗疫医疗专家组,分享诊疗方案和救治经验。截至2020年10月,中国政府向15个非洲国家派出抗疫医疗专家组。第三,帮助非洲国家改善医院等医疗卫生基础设施,包括为非洲国家援建新冠肺炎治疗定点医院、方舱医院和新冠病毒检测实验室。落实中非对口医院合作机制。第四,中国承诺为新冠疫苗在非洲等发展中国家的可及性作出贡献。2020年10月8日,中国同全球疫苗免疫联盟(GAVI)签署协议,正式加入“新冠肺炎疫苗实施计划”(COVAX)。这是中国秉持人类卫生健康共同体理念,履行承诺、推动疫苗成为全球公共产品的一重要举措。非洲作为发展中国家最集中的大陆,将从中受益。

            中非团结抗疫各项举措彰显“健康丝路”建设中“共商共建共享”之理念,成为构建中非卫生健康共同体的真实写照;践行了党的十九届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提到的相关精神,即积极参与重大传染病防控国际合作,推动构建人类卫生健康共同体。

             

             中非共建“健康丝路”面临的挑战

             

            (一)非洲层面

            中非共建“健康丝路”和卫生健康共同体的最大挑战应来自于非洲本身脆弱的公共卫生体系。随着非洲人口的爆炸性增长和贫困饥饿现象的加剧,非洲公共卫生方面的需求面临巨大缺口。第一,非洲的疾病负担沉重。艾滋病、疟疾和肺结核是非洲最常见的三大传染病,每年导致约160万人死亡。拉沙热、登革热、河盲症(盘尾丝虫?。?、血吸虫病、锥虫病和麻风病等热带传染病在非洲也广泛存在。癌症、冠心病、糖尿病、高血压、肿瘤和呼吸系统疾病等慢性病种在非洲也呈高发趋势。第二,非洲医疗设施和服务水平落后。据世卫组织统计,20102018年间,在全球每万人所配置的卫生人力资源密度方面,非洲地区是最少的,每1万人口中医生、护士及助产士人数分别为3.0人和10.1人,为全球最低水平。非洲能够用上安全饮用水、安全卫生服务和洗手设施的人口比例也为全球最低水平。第三,非洲医疗物资生产能力低。目前,全非医药生产厂商主要集中在南非、尼日利亚、阿尔及利亚、摩洛哥、埃及、加纳和肯尼亚七国。大部分非洲国家缺医少药,医院设备设施稀缺。第四,非洲医疗卫生融资困难。贫穷导致绝大部分非洲国家无法对本国公共卫生体系进行有效投入。

            (二)中国层面

            从中国方面看,中非共建“健康丝路”面临的挑战主要体现在中方的合作形式、合作主体和合作机制3个层面。第一,合作形式重援助、轻贸易和投资。中非“健康丝路”建设主要是中国向非洲国家提供各种类型的医疗援助,中非在医疗卫生领域的贸易和投资合作远远滞后。近年来,中非医药产品贸易额占中非贸易总额的比重约为1.4%。中国药企赴非投资目前起步阶段,尚未涉足非洲主流医药领域。第二,合作主体重政府、轻市场和社会。由于中非医疗卫生合作重援助、轻贸易和投资的特征,双方政府自然在合作中占据主导地位,市场和社会组织的角色和力量相对薄弱。面对非洲庞大的疾病重担,中非共建“健康丝绸之路”和打造“卫生健康共同体”,需要政府、市场和社会三方加强合作与协同。第三,在合作机制上,中国对非医疗卫生援助条块割裂现象犹存,迄今没有形成统一的决策和执行机制。

            (三) 第三方层面

            中非共建“健康丝路”在非洲还面临第三方或其他多方的挑战。由于历史和语言方面的联系,西方发达国家对非洲公共卫生治理的参与和介入程度较深,对非洲医疗法律法规、制度、技术和产品标准的影响较大。诸多与医疗卫生有关的全球性机构和国际非政府组织由西方国家主导,在非洲国家的卫生体系里掌握着重要话语权。这些组织包括国际红十字会、全球基金(抗击艾滋病、结核病和疟疾)、无国界医生组织、全球疫苗与免疫联盟、流行病防范创新联盟等。长期以来,美国等西方国家是全球卫生发展援助的最大捐款方,具有较强的卫生议题设置能力。西方国家在非洲热带传染病研究方面也处于领先地位。

             

             未来中非深化“健康丝路”建设的路径

             

            第一,加强顶层设计和政策对接,提升卫生健康在中非合作中的战略地位。新冠肺炎疫情使各国前所未有地重视卫生健康议题。中非团结抗疫特别峰会是中非关系史上双方领导人首次就疾病防控议题专门举行的首脑会议,显著提升医疗卫生合作在中非关系中的地位。元首外交在中非联合抗疫过程中发挥着引领作用。中非共建“健康丝路”和打造“卫生健康共同体”,依然需要元首外交及其顶层设计的支持。

            第二,加强医学教育和传统医药合作。一个国家要建设强大而有韧性的医疗卫生体系,必须拥有充足的医疗卫生人力资源,需要发达的医疗教育体系。中国应积极支持非洲国家发展医学教育,援助其医学院和护校,在非洲当地培养更多医疗卫生人力资源,支持非洲医疗卫生体系自主可持续发展。加强双方传统医药合作,降低非洲疾病治疗的成本。

            第三,推进中非医药产能合作,发展非洲卫生健康产业。中国应积极帮助非洲发展卫生健康产业,推动中国药企投资非洲。将医药产业作为中非产能合作重点,探索在非洲国家建立医药工业园或大型医药生产基地。

            第四,官民并举,充分发挥社会力量的作用。民间社会组织可有效弥补政府和市场失灵。应在政策上扶持和培养中国的非国家行为体,鼓励它们参与非洲公共卫生治理,与国际非政府组织在非洲结成各种伙伴关系,以中国智慧丰富全球公共卫生治理方案。

            第五,加强国际合作,积极参与全球卫生治理。长期以来,非洲在医疗卫生领域存在诸多能力赤字,是全球公共卫生治理重点关注对象之一。全球卫生治理结构多元复杂,一方面存在联合国系统的专门卫生机构,如世卫组织和联合国艾滋病规划署等;另一方面包括诸多重要的国际非政府组织,如国际红十字会、无国界医生、“全球抗击艾滋病、肺结核和疟疾基金”、全球疫苗与免疫联盟、流行病防范创新联盟等。它们之间结成多种多样的卫生伙伴关系,在非洲健康治理问题上发挥非常重要的作用。中国应积极参与全球机构在非洲的公共卫生治理,通过增加资金和技术支持,与相关国际机构和非国家行为体结成更紧密的合作伙伴关系,争取在全球公共卫生治理中获得更大影响力和话语权。

            (作者简介:曾爱平,中国国际问题研究院发展中国家研究所副所长

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